依法保障深刻城市土地制度改革

发表时间:2019-02-27

  今年中央一号文件颁布于2月19日,共1.1万余字。第一句话是:“今明两年是全面建成小康社会的决胜期,‘三农’范畴有不少必须实现的硬任务。”

  在孟强看来,法律作为上层建造的一部分,需要与经济基础保持一致,并能够有效促进社会的发展。2007年开始实施的物权法对农民土地权益的维护起到了非常重要的作用。

  例如,2008年5月,全国政协察看团赴成渝调研。在重庆涪陵的一家生猪养殖场,观察团看到了“龙头企业+农户”的经营方法:在一个平缓的山坡上,原来分散的土地被集中起来,实现了小范围经营,公司还为就地转换为园区工人的农夫设备了小型农具。

  孟强认为,40年前,作为改革开放“排头兵”的家庭联产承包任务制,实现了土地承包经营权从土地所有权中的分辨,为农业发展供应了源源始终的能源。但随着新时代农村振兴策略的实施,在农业“产业茂盛”的基础恳求下,“三权分置”将是农地制度改革的发展趋势。

  此外,张帅梁还填补说,农民住房用地制度即宅基地制度也应当加快改革,要在物权法的基础上制订单独的、更为细致的农村宅基地使用条例,对农村宅基地实行粗放化应用,避免宅基地的闲置废弃,要建立城乡统一的建设用地市场,加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作。

  王勇感慨说:“政策释放一分成利,咱们就能尝到百分甜头。‘睡醒’的土地,让我特有底气。”

  就在王勇着急上火之时,2015年年底,国家推进农村土地“三权分置”改革的政策开始在安徽落地,他所在的阜阳市颍泉区被列入全国农村承包土地经营权抵押贷款试点区。依附政策,王勇一方面将流转土地范畴扩大到500亩,另一方面依靠土地及地上附着的钢架、喷灌、冷库等设施,当年贷到了200万元,解了事不宜迟。

  物权法将土地承包经营权判断为物权,从法律上明确了土地承包者享有土地的占据权、使用权、收益权和对承包权的处分权,断定了农民作为土地直接利益主体的法律地位,有利于长期稳固农村土地承包关系。

  接收《法制日报》记者采访的专家认为,在全面落实乡村振兴战略时,深化农村土地制度改革至关主要,农村土地既是农民集体所有的最重要的资源,也是促进农业农村古代化的重要支撑,加快物权法修改步伐,正是为了依法保障深化农村土地制度改革。

  ◎ 物权法对于农村土地的规定,只是简单用11个条文规定了土地承包经营权、4个条文规定了宅基地利用权,仅波及这两项权利最基本的内容,无奈有效回应农村土地制度改革的现实需求,也无法对农村土地制度改革实际提供更细致和更有效的指引

  2018年8月27日,十三届全国人大常委会第五次会议首次审议民法典各分编草案,其中包括“物权编”部分。

  ◎ 要在所有权层面完善落实集体所有权,在此基础上稳定农户的土地承包权,放活基于农业用途的土地经营权,健全土地流转规范管理制度,允许承包土地的经营权担保融资;要保障所有权和承包权,同时放开搞活经营权,防止和杜绝农村耕地抛荒和弃耕,鼓励农村土地高效利用,全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革

  接受采访的专家以为,当时的农村土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性,加之包括物权法在内的法律相干规定过于形象,有关内容和程序不够明确具体,缺少可操作性,导致一些地方浮现了大量土地纠纷,侵权举动时有发生。

  按照民法典编纂分“两步走”的工作安排,2018年12月,民法典分编中的“合同编”草案再次提请全国人大常委会会议审议,但“物权编”尚未再次提请全国人大常委会会议审议。

  实际中,就在物权法开始实行的第二年,各地已经开端了一系列变革试验。

  核心一号文件分为8个部分细化这些“硬责任”,包括:聚力精准施策,决战决胜脱贫攻坚;扎实推进城市建设,加快补齐乡村人居环境跟公共服务短板;加强党对“三农”工作的领导,落实农业农村优先发展总方针等。

  “也就是说,借助于民法典编辑的机会,在2020年民法典公布之时,完成‘民法典·物权编’对现行物权法上的修改,并修改完善配套的单行法律和行政法规,在立法层面对农村土地建立起完善的标准体系,使农夫权利得到切实保障。”张帅梁说。

  在浙江,良多乡村的农民以契约形式把承包的土地交给别人经营,自己按土地面积得到一定收入,当地农夫把这种土地称为“股票钱”。

  “但物权法规定的承包经营权流转之详细规定的缺失,使得农地流转处于探路摸索阶段。”孟强说。

  在此背景下,今年中央一号文件提出加快修订“物权法”。

  “物权法的修订,必定要结合我国的实际情况,将现行法律中不合时宜的条款予以修改,将‘民法典·物权编’打造成为一部可能切实保护产权、促进交易、充满活力、指导未来的财产法范围的良法。”孟强说。

  “其二,要整合物权法与经由司法阐明、司法案例等形成的规则。物权法实施以来,司法实践中造成了不少实质上的物权法规矩,有必要考虑将哪些规则转化为‘民法典·物权编’的法律条文。”刘智慧说。

  孟强同样认为:“必需尽快对物权法作出修改,明确赋予经营权应有的法律地位和权能,唯有如此才华更好地推进土地制度改革、加快乡村振兴步调,增进农村社会经济发展,保障农民的根本权益。”

  张帅梁分析说,物权法关于财产权和土地制度的规定,涉及到改革的深档次和根本性问题,对物权法的修正,相当多的内容属于中央的策略性决定,因而,今年中央一号文件明确、首次提出加快修订物权法之后,破法机关需依据法律程序,尽快将中央对于农村土地改革的政策意志回升到法律层面,依法保障深入农村土地制度改革。

  去年中央一号文件提出,实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义古代化国家的重大历史任务,是新时期“三农”工作的总抓手。

  依法保障深刻农村土地制度改革

  这份全称为《中共中央 国务院对于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干见解》的文件,明确提出了制定和修改多部法律法规的要求。例如,加快推进粮食保险保障破法进程,加快修订土地管理法、物权法等法律法规,研究制定农村群体经济组织法等。

  值得留心的是,修订物权法是首次涌当初中央一号文件中。

  中国政法大学民商经济法学院民法研究所副所长刘智慧告知《法制日报》记者,中央一号文件明示,土地制度改革是我国农村改革的焦点,也是难点,尤其是其中的农用地、集体经营性建设用地以及宅基地。而物权法中的诸多制度关涉农村土地,自然需要因应改革的方向,完善或者确立有助于实现改革目标的制度。

  在张帅梁看来,全面推进乡村振兴,要强化制度性供给,其中,深化农村土地制度改革至关重要,农村土地既是农民集体所有的最重要的资源,加快物权法修改步伐,即是保障深化农村土地制度改革依法进行。

  □ 本报记者 陈磊

  张帅梁认为,物权法对于农村土地的规定,只是简略用11个条文规定了土地承包经营权、4个条文规定了宅基地使用权,仅涉及这两项权力最基本的内容,无奈有效回应农村土地制度改革的事实需要,也无法对农村土地制度改革实践供给更过细和更有效的指引。

  张帅梁倡导,一是必需要在所有权层面完善落实集体所有权,在此基础上稳定农户的土地承包权,并放活基于农业用处的土地经营权,健全土地流转规范管理制度,允许承包土地的经营权担保融资;二是要保障所有权和承包权,同时要放开搞活经营权,防备和杜绝农村耕地抛荒和弃耕,鼓励农村土地高效利用,并全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革。

  另据《公民日报》报道,2010年,安徽省阜阳市农民王勇返乡创业,从村民手中流转了200亩地用于种植果树。2015年春天,因为景象起因,他承包的果林减产,差点赔掉之前的积蓄。

  近日,2019年中央一号文件由新华社受权公开发布,这已经是我国21世纪以来第16个引导“三农”工作的政策文件。

  在孟强看来,物权法的订正应遵守以下准则:第一,在法理上,明确农地经营权的物权性质;在轨制上,明确划定农地经营权,农地“两权”变“三权”,为农地经营权的流转铺就坚实的法律基本。第二,明白经营权的权能及边界。经营权与承包权分置时,经营权本身包含着自主生产经营权、典质入股等处罚权、收益权;承包权主体对经营权主体享有对价请求权、监督应用权,到期回收权等。第三,完美征地补充标准,树立征收征用乡村群体土地弥补尺度的市场价值挂钩机制,以兼顾国度、集体、个人的土地增值收益调配。第四,保障农地集体所有的性质不能改变,这是社会主义公有制经济的底色跟基础请求。

  在刘智慧看来,物权法已经实施12年,有一些规则已经难以适应社会的发展,也有一些实践的问题需要物权法回应。

  其中,物权法第一百二十八条规定,土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、更换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的残余期限。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。

  2017年10月,党的十九大提出,牢固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权分置”制度。坚持土地承包关系牢固并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长30年。

  张帅梁举例说,物权法对农村土地确切权登记制度、农村土地的征收征用及入市、各类农村土地物权的多品位多元化运用、农民土地权利的融资担保渠道等,大多缺乏更为详细清楚的规定。

  孟强认为,“三权分置”改革凸显了经营权流转的格局,但作为调剂民事基本权利的物权法在颁布实施时,只确认了土地的所有权和承包权,错误可能规模流转的经营权作出规定。

  而今年一号文件则提出,全面推动农村振兴,确保顺利实现到2020年承诺的农村改革发展目的任务。

  根据中央一号文件,这些“硬义务”波及脱贫攻坚、人居环境、城市工业、农村改革等诸多方面。

  河南农业大学文法学院副院长张帅梁告诉《法制日报》记者,今年中央一号文件提出加快修订物权法,意思十分重大,既为包括农村土地制度改革在内的相关制度改革奠定了法律根本,也是为了落实中心提出的“重大改造于法有据”的法治目标。

  物权法第十一章以专章的情势规定了“土地承包经营权”,确认了土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。

  “农村土地流转将存在法律上的依据。”孟强说。

  “物权的设立与实现要严格遵遵法定准则。因此,加快修订物权法,实现‘三权分置’从政策到法律的转变,就显得尤为必要了。”孟强说。

  “加快修订土地治理法、物权法等法律法规”的表述,出当初中央一号文件第五局部,即“全面深化农村改革,激发乡村发展活气”部门,详细位于“深化农村土地制度改革”项下面。

  加快物权法勘误步调

  2007年3月16日,第十届全国国民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国物权法》,自2007年10月1日起履行。

  对此,张帅梁认为,正如中央一号文件所指出的,在我国当前连续推进城镇化过程,调解人口结构,坚固并增强农民权益的大背景下,必须对农村土地制度进前进一步市场化改革,强化对农民合法权利的保障。

  有效回应事实中须要

  强化保障农民正当权益

  2013年11月,党的十八届三中全会提出,赋予农民对承包地占领、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保功能,许可农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。次年9月,中央有关会议提出,要在保持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分别,构成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格式。

  随后,当地出台林权质押贷款政策,凭借颁发的林权证,他又申请到400万元贷款,建了大型冷库,扩展了流转规模。发展起来的王勇又带动帮扶了147户清苦户。

  那么,中央一号文件提出加快修订物权法之后,物权法究竟该如何修订呢?

  政策意志回升法律层面

  在张帅梁看来,物权法实施以来,我国的“三农”工作取得了长足的进步,中央在政策方面也提出了新的打算和要求,“因此,对物权法的大幅度修改迫在眉睫”。

  北京理工大学法学院副教养、中国民法学研讨会副秘书长孟强对《法制日报》记者说,政策是法律的先导。今年的中央一号文件这样表述,象征着此前农村土地制度改革探索出来的“三权分置”,即农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”将实现从政策到法律的转变。

  修订物权法写入文件

  刘智慧认为,至少有两项工作必须做好,其一,要厘清“民法典·物权编”与目前涉及农村改革的诸多法律、行政法规,诸如与担保法、农村土地承包法、不动产登记暂行条例等之间的关联。

  中央一号文件首次提出加快修订物权法专家解读

  赋予经营权法律位置

  《法制日报》记者梳理发现,这是中央一号文件首次将修改物权法写进来。

  2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的看法》,提出逐步建立标准高效的“三权”运行机制,一直健全归属明白、权能完整、流转顺畅、保护严厉的农村土地产权制度,为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。